傅广典

中国完全可以建立一部制度史。从夏代开始，中国的社会制度和国家制度就在历史的发展进程中不断完善，日臻成熟。一种国家制度的日臻成熟不仅仅在于制度的完备性和完善性，重要在于制度机制能够适时地因地制宜审时度势地产生新的制度，特别是决定着社会发展、历史进步和国家兴盛的重大的特定制度。在新的历史时期，深圳特区实行作为社会主义制度下的一种特定制度，为中国社会制度的伟大变革，产生了举世瞩目的作用。中国社会主义制度因此也进入一个崭新的范畴。深圳因此而成为中国改革开放的代名词和时代符号。许多学者由此而开始研究常规制度下的某种特定制度的酵母、杠杆和引擎作用。

此前500年，中国历史上曾出现过当时意义上的特区，在特定的制度下，解决了特定区域里的特定问题。此事发生在明朝，发端于湖北，特区首府在郧县，时称郧阳抚台，名谓郧阳抚治。

一、辖四省之域八府九州六十五县的大特区

郧阳特区特大，辖湖广、河南、陕西和四川等四省的八府九州六十五县。八府为郧阳府、襄阳府、荆州府、安陆府、南阳府、西安府、汉中府和夔州府；九州为均州、裕州、邓州、商州、金州、归州、荆门州、夷陵州和宁羌州。最大地域范围东起河南漯河、湖北簰州湾、湖南岳阳一线，西到甘肃与陕西交界处；南起湖南岳阳至重庆云阳一线，北到陕西洛南至河南漯河一线。辖域涵盖了大巴山主脉以北部分、秦岭主脉以南部分、江汉平原大部、整个南阳平原和几乎整条汉江，辖域面积20多万平方千米，人口约120万。

郧阳抚治有很大的朝廷直属成份，是朝廷特设的一个行政区划，故而称台。巡抚制度对于明朝而言是一种崭新的制度，虽然类似巡抚的做法在明代之前的唐初甚至北周就已经有过，但那都是临时性的差遣。洪武二十四年（1391年）朱元璋派遣皇太子朱标巡抚陕西，也属于临时差遣。既是临时差遣，也就不是既定制度，带有很浓的临时动议色彩，这与御史出巡在形式上有相同之处，当然使命不同。御史出巡重在监察，事毕复命；而巡抚的使命是“巡行天下、安抚军民”。特别是巡抚作为制度和官职确定下来之后，情况就完全不同了。朱元璋派遣朱标巡抚江西，最初也没有更深刻的思考和长远的谋略。此时之后，朱元璋也许悟到了什么或是想到了什么，但是没有见到他在巡抚问题上有什么明显的举动和表示。直到宣德五年（1430年）朝廷陆续在浙江、湖广、江西和河南等省专设巡抚，巡抚才由临时差遣成为常设封疆大吏，巡抚衙门也成为新的相当于省级的权力机构。郧阳第76任巡抚王世贞认为，这是巡抚制正式确立之始。巡抚制度正式确立之后，巡抚成为地方的军政大员，其主要职责是督理粮税、抚治流民和整饬边关等事宜。弘治、正德以后，巡抚统辖省的承宣布政使司、提刑按察使司和都指挥使司等三司，全国十三布政使司均设定员巡抚，设有巡抚衙门。巡抚衙门也叫都察院或抚台，抚治地方、考察属吏、提督军务。时至嘉靖时期，巡抚的地方化和制度化已经完成，大致有4种模式：一、专抚一地，作为省级最高权力机构，统管“三司”；二、强化边境管制，创建新的管制区；三、特事特办的特别区；四、强化边境战区。郧阳抚治属于第3种模式，是针对流民问题而设立的特事特办的特别区。

郧阳抚治设于明成化十二年（1476年）。与此同时，为了郧阳抚治而设立郧阳府，在郧阳府设立巡抚衙门，并由相当于现在省军区的湖广行都司进驻。郧阳府的辖境和今天的十堰市大致相当，首府设在郧县。郧县地处汉江、丹江和堵河三大河流交汇处，水上交通便利，特别是当时陆路交通极端不发达，水陆是主要的交通通道，经堵河可达巴蜀，由丹江可入商洛，而汉江则上可直达汉中，下可直达荆襄及武昌以至南京，可谓六省通衢。于是，郧县城本来是一个非常普通的小县城，一朝成了知府衙门、巡抚衙门和行都司驻地，城池大规模地扩建，城区大面积地重建，修葺屋宇、修浚水道、展宽街道、城貌焕然。抚衙、行都司、府衙、县衙同驻一城，郧县小城一跃成了雄藩巨镇。同时，也成为汉江上最大商埠。商铺、会馆，酒肆、学宫、校场……，林林种种，郧阳之名，风靡全国。

郧阳抚治存在了204年，跨越明清两个朝代。而郧阳府存在了近500年，新中国成立后改为郧阳专署。时至1994年郧阳专署被十堰市取代，声名显赫了500多年的“郧阳”自此销声匿迹。

二、被逼出来的创举

设置郧阳抚治表面看来是朝廷的一个决策，而实际是在无奈中作出的选择。简而言之是被逼出来的选择，是被逼出来的创举。

明朝中期，社会腐败，官吏弄权，税赋沉重，民不聊生。

正统十四年（1449年）的“土木之变”使大量农民失去了土地，有200多万户农民举家逃亡，其中数十万难民在已是朝廷封禁的鄂西北荆襄山区落户；接着，天顺八年（1464年）因王室、宗藩和门阀强占土地，失去土地的流民又涌向荆襄山区，在很短的时间里，流民的人数达到了百万之众；成化年间，因土地兼并、赋税徭役，中原和华东等地150多万流民再次进入荆襄山区。流民多次流入荆襄是因为这里有水陆之利，南方人到此可以水耕，北方人到此可以陆种，加之这里长期封禁，山大人稀，成了流民求生的好去处。早在西晋时期因“八王之乱”曾有10多万北方流民进入荆襄山区；宋末金初宋金交战，造成的流民潮一直持续到元朝，流民涌入荆襄连年不断。因此荆襄山区已经积聚了大量的流民后裔，这里几乎就是流民的天下。而今在20几年间有3次数批共计260多万流民麇集在本是封禁之地的荆襄山区，引起朝廷的极大恐慌。通常出现流民的原因不外乎天灾人祸。天灾是自然的社会之外的原因，因而灾民视为天意，而天意是凡人所不能逆转和改变的，所以再大的灾难只能承受。而因人祸造成的流民，情况则大不一样，流民主体情绪是愤怒和仇恨。这些流民的反叛性强、凝聚性强、破坏性强，极易产生对抗情绪和聚众行为。当时朝廷没有这样的分析和研究，简单地采取高压政策，先后多次派兵驱逐和杀戮，最后矛盾激化，导致流民起义。

先是河南西华流民刘通率数万人在房县的大木厂起义，被镇压后其余部在南漳县再次起义。虽然朝廷再次镇压，起义最终失败，但流民的数量却不断增加，而且由于两次起义两次镇压，已经造成了流民和朝廷的严重对立。朝廷长期封禁荆襄山区的一个重要原因就是怕山民依仗山大林密聚众造反，因而对流民的持续增加惊恐万状惶惶不安。南京祭酒周洪谟建议借助东晋时期处置庐松和雍州流民的侨置郡县之法，侨置附籍。万般无奈的朝廷采纳了这个建议，任命山东巡抚原杰为右副都御史前往荆襄，处置流民。原杰遍历地方，深入流民住处，查出与荆襄接壤的陕西汉中府、金州、商洛等地是流民新聚之地，查得流民11.3万户、43.9万人，来自山东、山西、陕西、江西、四川和湖广等地。并查出往日遣返回去又返回来的流民1.7万户、4.5万人。根据实际情况，原杰以他雄才大略和超凡魄力，决定将大巴山、秦岭和汉江，还有南阳平原、江汉平原统一管辖，建立一个新的特别行政区。于是，他向朝廷写出《处置流民疏》，主张轻赋安民，侨置卫县，添设司府。

具体方案是将襄阳府所辖的郧县、房县、上津县、竹山县划出，从竹山县划分出竹溪县、从郧县和上津县划分出郧西县、从汉中府洵阳县划分出白河县，一并管辖，设置郧阳府，府地设在郧县；在西安府增设山阳县、南阳府增设南召县、桐柏县和伊阳县；再将郧阳、襄阳、荆州、安陆、南阳、西安、汉中和夔州等八府统一管辖，实行抚治，并置湖广行都司，抚治中心设在汉江中游的堵河口与丹江口之间河段的新郧阳府。朝廷采纳了原杰的奏疏。这样，就形成了一个“特事特办”的郧阳抚治新的特区。原杰出任第一任特首。